Rapport 10 september 2014: klacht over gang van zaken rondom vergunningverlening

Verzoeker heeft de Ombudscommissie gevraagd zijn klacht te onderzoeken over de gang van zaken rond het verlenen van een vergunning voor de aanleg van een dakterras op de woning achter de tuin van verzoeker. Volgens verzoeker heeft de gemeente niet behoorlijk gehandeld omdat de gemeente hem drie jaar daarvoor schriftelijk had laten weten dat de gemeente dakterrassen ter plaatse niet toestond.

Het verzoek

Verzoeker heeft de Ombudscommissie gevraagd zijn klacht te onderzoeken over de gang van zaken rond het verlenen van een vergunning voor de aanleg van een dakterras op de woning achter de tuin van verzoeker. Volgens verzoeker heeft de gemeente Eindhoven (hierna te noemen: gemeente) niet behoorlijk gehandeld omdat de gemeente hem drie jaar daarvoor schriftelijk had laten weten dat de gemeente dakterrassen ter plaatse niet toestond.

Door slechts enkele jaren daarna een beslissing te nemen die lijnrecht daartegenover staat vindt verzoeker de gemeente niet betrouwbaar. Verder vindt verzoeker dat er geen sprake is geweest van een goede voorbereiding van de beslissing omdat degene die de beslissing moest voorbereiden niets afwist van het eerdere standpunt van de gemeente. 
 

Wijze van beoordeling

De Ombudscommissie onderzocht of de gemeente op een behoorlijke manier is omgegaan met verzoeker. Het verzoek is getoetst aan de behoorlijkheidsnormen uit de Behoorlijkheidswijzer van de Nationale Ombudsman. In dit geval toetste de Ombudscommissie aan de vereisten van goede informatieverstrekking, goede motivering en betrouwbaarheid.

De procedure

Verzoeker heeft eerst zijn klacht bij de gemeente ingediend. De gemeente verklaarde de klacht voor een deel gegrond omdat de vergunning niet voldoende gemotiveerd was. Daarna heeft verzoeker de Ombudscommissie verzocht de klacht verder te onderzoeken omdat verzoeker van mening was dat er meer en verdergaande behoorlijkheidsnormen zijn geschonden.

De gemeente heeft haar standpunt in een verweerschrift aan de Ombudscommissie duidelijk gemaakt. Tijdens een hoorzitting hebben beide partijen een toelichting kunnen geven en stelde de Ombudscommissie vragen.

De Ombudscommissie heeft haar bevindingen opgesteld en partijen in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.

Na de hoorzitting heeft de Ombudscommissie de brief van 1 december 2010 van de gemeente opgevraagd bij de gemeente.

Bij de behandeling van klachten moet voorkomen worden dat dezelfde bejegeningsaspecten in meerdere procedures worden getoetst. De wetgever heeft daarom de mogelijkheid opengesteld om klachten die ook onderhevig kunnen zijn aan bezwaar en beroep buiten behandeling te stellen. De Ombudscommissie is dus niet verplicht een onderzoek in te stellen omdat bezwaar gemaakt had kunnen worden.(art. 9:8 lid 1 sub c Awb). Tegelijkertijd heeft het klachtrecht –onder meer- als doel om de overheid in staat te stellen verbeteringen aan te brengen in de wijze waarop zij burgers bejegent. De gemeente heeft ervoor gekozen de klachten van verzoeker in behandeling te nemen. De commissie is met de gemeente van mening dat een onderzoek naar deze klacht opportuun is en daarmee in het belang van verzoeker en van de gemeente. De Ombudscommissie neemt daarom het verzoek in behandeling.

Bevindingen van de Ombudscommissie
 

Feiten:

Op 20 november 2010 stuurt verzoeker de gemeente een e-mailbericht, waarin hij te kennen geeft dat hij zich ingebouwd voelt na het gereedkomen van nieuwe patiowoningen grenzend aan zijn tuin. Verzoeker geeft aan dat bij het maken van het plan rekening gehouden is met de privacy van verzoeker en zijn buren, maar dat hij van de projectontwikkelaar heeft begrepen dat enkele toekomstige  bewoners van de patiowoningen een dakterras willen aanleggen. Zijn verzoek aan de gemeente is om deze toekomstige bewoners in een brief te laten weten dat het aanleggen van een dakterras uit privacy overwegingen niet is toegestaan. 

Op 1 december 2010 antwoordt de projectleider van de gemeente met een mailbericht, waarin zij  laat weten dat aanleg van een dakterras niet is toegestaan. Alleen via een herziening van het bestemmingsplan of een ontheffingsprocedure zou er aan dit soort bouwwerken medewerking kunnen worden verleend, zo geeft zij aan. Zij voegt eraan toe dat dan zeker wordt gekeken naar de privacy van omwonenden. Ze geeft daarnaast aan dat vanwege allerlei bewegingen in de wetgeving de gemeente niet voor lange tijd een situatie kan vastleggen. Zij voegt een brief aan het mailbericht toe, gericht aan de nieuwe bewoners van de patiowoningen, waarin zij aangeeft dat vanwege de privacy in de bouwplannen bewust geen dakterras is meegenomen en dat dat ook niet is toegestaan.

Op 4 september 2013 stuurt verzoeker een e-mailbericht naar de gemeente waarin verzoeker meldt dat er een dakterras is aangelegd, gesitueerd op een woning grenzend aan de tuin van verzoeker en dat verzoeker de bezwaarprocedure heeft gemist. Verzoeker geeft aan dat dit mede veroorzaakt is door fouten die zijn gemaakt bij het verlenen van een vergunning voor de aanleg van dit dakterras.

Bij brief van 5 maart 2014 bericht de gemeente verzoeker over zijn klacht. De gemeente verklaart de klacht deels gegrond. De gemeente stelt dat de motivering bij het verlenen van de vergunning onvoldoende is en dat het beter geweest zou zijn als de redenen waarom is meegewerkt aan de vergunning uitvoeriger zouden zijn opgenomen in het besluit.

Op 16 mei 2014 benadert verzoeker de Ombudscommissie naar aanleiding van het oordeel van de gemeente op zijn klacht. Verzoeker is van mening dat onvoldoende motivering slechts één van de tekortkomingen is van de gemeente bij de vergunningverlening voor het dakterras. Verzoeker stelt dat er daarnaast fouten zijn gemaakt en dat er een aantal behoorlijkheidsnormen geweld is aangedaan.

Bij brief van 4 juni 2014 dient de gemeente bij de Ombudscommissie een verweerschrift in. De gemeente geeft aan dat in het kader van de klacht geen inhoudelijke beoordeling plaats vindt, omdat daarvoor de bezwaarprocedure is. Verder stelt de gemeente dat in de procedure voor de vergunning privacy overwegingen zijn meegewogen.

Tijdens de hoorzitting is nog aangevoerd:Verzoeker geeft aan dat het belangrijkste is dat de gemeente in het verleden een duidelijk standpunt heeft ingenomen en slechts twee jaar daarna een beslissing heeft genomen die lijnrecht daartegenover staat. 
Verzoeker zegt gedurende jaren in overleg te zijn geweest met de gemeente over de invulling van het stuk grond grenzend aan zijn tuin. Dat resulteerde in een brief van de projectleider aan alle betrokkenen. In die brief staat dat het niet is toegestaan om dakterrassen te maken en dat gehoopt wordt dat dit gerespecteerd wordt. Verzoeker legt uit dat als de bewoners van de nieuwe huizen op het dak gaan zitten de privacy van verzoeker en zijn buren wordt geschaad. Aan de brief van de projectleider lag een onderzoek ten grondslag.

Verzoeker verwacht een antwoord op de vraag wat betamelijk is in het verkeer tussen burger en gemeente. De gemeente had volgens verzoeker geen verplichting om vergunning te verlenen voor het dakterras. De gemeente had gewoon bij haar standpunt kunnen blijven. Verzoeker heeft bij de totstandkoming van het project meewerking verleend en daartegenover stond dat de privacy beschermd zou worden.

Gevraagd wordt waarom verzoeker geen bezwaar heeft gemaakt.
Verzoeker antwoordt dat hij erop vertrouwde dat de gemeente twee jaar na de brief van de projectleider in het geheel niet zou vergunnen. Verzoeker geeft desgevraagd aan dat de vergunning wel is gepubliceerd, maar die publicatie heeft verzoeker niet gezien. Verzoeker was niet op de hoogte van de aanvraag van de vergunning, hij wist wel dat de aanvrager met het idee speelde, maar gezien het duidelijke standpunt van de gemeente voelde verzoeker zich safe.

Op de vraag hoe verzoeker erachter kwam dat de vergunning was verleend geeft verzoeker aan dat zijn vrouw zag dat met de bouw van het terras werd gestart. Verzoeker verbleef zelf in het buitenland. En dat moment was na afloop van de bezwaartermijn.

De medewerker die beslissing heeft voorbereid legt uit dat de toetsing ten tijde van de daadwerkelijke aanvraag voor een vergunning niet wezenlijk anders is gedaan dan ten tijde van de bouw van de betreffende woningen. Hij kwam tot dezelfde conclusie als zijn collega’s toen en heeft de aanvraag om die reden gezien als een verzoek om een ontheffing. Dan wordt er breder gekeken en wordt een stedebouwkundige toets gedaan. De uitkomst daarvan was volgens hem dat het verlenen van een bouwvergunning aanvaardbaar zou zijn.

De gemeente voegt daar nog aan toe dat de projectleider - nog los van de brief naar verzoeker toe - heeft laten weten dat er overleg met de nieuwe bewoners moest plaatsvinden (mail van de projectleider van 1 december 2010 aan verzoeker, (bijlage 4 bij het verweerschrift). Naar aanleiding van wat er op de hoorzitting bij de behandeling van de klacht door de gemeente naar voren is gebracht meende de gemeente dat er zorgvuldigheid betracht is, mede gezien de publicatie van de aanvraag.


De voorzitter vraagt zich af in welke mate de discussie en correspondentie van 2010 relevant is geweest bij de vergunningverlening en of de correspondentie bij deze aanvraag is betrokken als toetsingskader.
De gemeente geeft aan dat een dergelijke toets in beginsel niet wordt gedaan, want een eerder verleende vergunning is geen toetsingskader.
Gevraagd wordt of de gemeente daarmee suggereert dat de briefwisseling bij de eerdere vergunning heeft gezeten? De gemeente deed immers toen wel een uitspraak.

De gemeente antwoordt daarop dat de gemeente toetst aan een bestemmingsplan en in hele concrete situaties komt het stedenbouwkundige aspect aan de orde. Volgens de gemeente is in 2010 de correspondentie niet toegevoegd aan het dossier van het bestemmingsplan omdat er geen concrete aanvraag was.

Op de vraag of degene die de beslissing moest voorbereiden bekend was met de correspondentie geeft deze aan daarmee niet bekend te zijn geweest. 
 

Verzoeker geeft in overweging dat als dit soort brieven (bedoeld wordt de brief van de projectleider) niet worden geschreven geen enkel bouwproject meer van de grond te krijgen is. 
Op de vraag wat verzoeker uit deze procedure wil halen, antwoordt hij dat hij graag ziet dat  de gemeente toegeeft dat er een fout is gemaakt, in plaats van dat er gezegd wordt dat het op papier karig gemotiveerd was. Verzoeker gaat het nu vooral om de verandering van standpunten en hij geeft aan dat de gevolgen voor hem groot zijn.
 

De overwegingen van de Ombudscommissie


Motivering van de vergunning

De behoorlijkheidsnorm van goede motivering houdt in dat de overheid haar handelen en haar besluiten duidelijk aan de burger uitlegt. Daarbij geeft zij aan op welke wettelijke bepalingen de handeling of het besluit is gebaseerd, van welke feiten zij is uitgegaan en hoe zij rekening heeft gehouden met de belangen van de burgers. Deze motivering moet voor de burger begrijpelijk zijn. 

In het onderstaande geeft de Ombudscommissie aan of de vergunningverlening aan deze behoorlijkheidsnorm voldoet.

Verzoeker vroeg de gemeente om zijn toekomstige achterburen in een brief te laten weten dat het niet zou zijn toegestaan een dakterras aan te leggen. 
Per e-mail van 1 december 2010 reageerde de projectleider van de gemeente op dit verzoek. Daarbij was een brief gevoegd gericht aan de bewoners van de nieuwe woningen. De projectleider liet hierin weten dat de gemeente dakterrassen niet toestond vanwege privacy van omwonenden. Zij liet verzoeker in het mailbericht weten dat alleen via een herziening van het bestemmingsplan of een ontheffingsprocedure aan dit soort bouwwerken medewerking zou kunnen worden verleend. Zij voegde eraan toe dat dan zeker gekeken zou worden naar de privacy van omwonenden. Ze gaf  daarnaast aan dat vanwege allerlei bewegingen in de wetgeving de gemeente niet voor lange tijd een situatie kan vastleggen.

Hieruit mag naar het oordeel van de Ombudscommissie  worden geconcludeerd dat de gemeente zich over deze vraag uitsluitend op verzoek van verzoeker heeft uitgelaten. De gemeente heeft zonder dat er een aanvraag lag voor een dakterras een standpunt hierover ingenomen, namelijk dat op dat moment dakterrassen niet waren toegestaan (naar de toen geldende wet- en regelgeving). Uit het bericht van de projectleider blijkt dat bij het vaststellen van dit standpunt privacyoverwegingen een rol hebben gespeeld. De gemeente heeft aan het standpunt ook ruchtbaarheid gegeven door het verspreiden van een brief onder de nieuwe bewoners.


Daarnaast stelt de Ombudscommissie vast dat de brief is ondertekend door de projectleider, maar niet namens het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente. Hoewel door het college dus geen formeel standpunt is ingenomen heeft deze gang van zaken ertoe geleid dat verzoeker naar het oordeel van de commissie terecht veronderstelde dat de gemeente geen dakterrassen zou toelaten.

De gemeente verleende in 2013 een vergunning voor het aanleggen van een dakterras op de woning achter de tuin van verzoeker. In de motivering van die vergunning greep de gemeente niet terug naar het drie jaar eerder door de gemeente ingenomen standpunt. Uit het onderzoek van de Ombudscommissie is gebleken dat de correspondentie met verzoeker uit 2010 niet door de gemeente is betrokken bij deze beslissing.

De Ombudscommissie is van oordeel dat in het kader van de ruimtelijke ordening de motiveringsplicht vereist dat niet alleen aan het bestemmingsplan wordt getoetst maar ook aan andere documenten die bij dit bestemmingsplan van belang zijn, zoals andere verleende en geweigerde vrijstellingen. Ook de correspondentie die in het kader van eerder verleende vergunningen (zoals voor het project met nieuwe woningen) zou bij de beoordeling van de aanvraag betrokken dienen te zijn.

De Ombudscommissie is van mening dat de toets voor de verleende vrijstelling en vergunning daarom niet volledig is geweest. De motivering van de vergunning is daarmee onvoldoende en voldoet daarmee niet aan het vereiste van een goede motivering. De klacht van verzoeker op dit punt vindt de Ombudscommissie gegrond.

Betrouwbaarheid en goede informatieverstrekking

De behoorlijkheidsnorm van betrouwbaarheid betekent dat de overheid binnen het wettelijk kader en eerlijk en oprecht handelt, doet wat zij zegt en gevolg geeft aan rechterlijke uitspraken.
De overheid komt afspraken en toezeggingen na. Als de overheid gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt bij een burger, moet zij deze ook honoreren. De overheid moet rechterlijke uitspraken voortvarend en nauwgezet opvolgen.

De behoorlijkheidsnorm van goede informatieverstrekking houdt in dat de overheid ervoor zorgt dat de burger de juiste informatie krijgt en dat deze informatie klopt en volledig en duidelijk is. Zij verstrekt niet alleen informatie als de burger erom vraagt, maar ook uit zichzelf.

In het onderstaande geeft de Ombudscommissie aan of de gemeente naar verzoeker toe aan deze normen heeft voldaan.

De Ombudscommissie constateert dat de gemeente in het mailbericht van 1 december 2010 aan verzoeker en in de brief aan de bewoners van de nieuwe woningen achter de tuin van verzoeker op heldere wijze een standpunt heeft ingenomen. Dit standpunt hield in dat alleen via een herziening van het bestemmingsplan of een ontheffingsprocedure aan dit soort bouwwerken medewerking zou kunnen worden verleend. Verder zou dan zeker gekeken worden naar de privacy van omwonenden. Er werd alleen een voorbehoud gemaakt ten aanzien van bewegingen in de wetgeving. 

De Ombudscommissie stelt vast dat de gemeente in het kader van het onderzoek van de Ombudscommissie niet heeft aangevoerd dat er sprake zou zijn geweest van een verandering in wet- en regelgeving sinds 2010.
 

De Ombudscommissie is van oordeel dat verzoeker na het mailbericht en de brief van 1 december 2010 erop mocht vertrouwen dat de gemeente dakterrassen op de nieuwe woningen niet zonder meer zou toestaan. Daarbij vindt de Ombudscommissie het niet van belang dat de brief aan de bewoners van 1 december 2010 geschreven is door de projectleider zelf en niet namens het college van Burgemeester en wethouders. De Ombudscommissie is van mening dat de schrijver van de brief naar verzoeker toe aanspreekpunt van de gemeente was. De brief is ondertekend in haar hoedanigheid van projectleider. 
Dit betekent dat de gemeente verzoeker, gelet op haar eerdere mededelingen, bericht had moeten sturen over haar gewijzigde standpunt. De gemeente heeft dit nagelaten.

De gemeente heeft aangegeven dat zij de aanvraag voor de vergunning heeft gepubliceerd zodat zij  daarmee voldoende zorgvuldig zou zijn geweest in het verstrekken van informatie. De Ombudscommissie vindt een algemene bekendmaking middels publicatie naar verzoeker toe niet voldoende. De Ombudscommissie is van oordeel dat het vereiste van goede informatieverstrekking meebrengt dat de gemeente verzoeker uit eigen beweging persoonlijk had moeten informeren over de wijziging in haar standpunt, nu de gemeente zich eerder hierover op verzoek van verzoeker had uitgelaten. Het niet informeren van verzoeker acht de Ombudscommissie in strijd met de vereisten van goede informatieverstrekking en betrouwbaarheid. De klacht van verzoeker vindt de Ombudscommissie ook op dit punt gegrond.

Conclusie

De klacht over de onderzochte gedraging van de gemeente Eindhoven is gegrond wegens:

a. schending van het vereiste van een goede motivering ten aan zien van de vergunningverlening;

b. schending van het vereiste van goede informatieverstrekking en het vereiste van betrouwbaarheid door verzoeker niet uit eigen beweging persoonlijk te informeren over de wijziging in het standpunt.

AANBEVELING

Tijdens de hoorzitting bleek dat de brief van 1 december 2010 van de projectleider niet betrokken is geweest bij de afwegingen rond de vergunningverlening in 2013. Door de gemeente is erkend dat de correspondentie met verzoeker niet in het dossier van het bestemmingsplan was opgenomen. 
De gemeente beschikte ten tijde van de vergunningverlening dus niet over alle van belang zijnde informatie, zodat zij aan de omslag in haar standpunt geheel voorbij is gegaan.

Deze gang van zaken leidt tot de vraag  in hoeverre bij de gemeente historisch besef aanwezig is. Eerder ingenomen standpunten behoren betrokken te worden bij de afwegingen bij vergunningverlening. De Ombudscommissie is van oordeel dat de gemeente zich dient te realiseren dat de betrouwbaarheidsnorm vraagt dat bij het schrijven van dit soort brieven wordt geborgd dat er later met de inhoud van dit soort brieven rekening kan worden gehouden. 

De gemeente wordt in overweging gegeven te borgen dat brieven die een bepaalde toezegging of standpunt van de gemeente inhouden, of die bepaalde verwachtingen wekken, op de juiste plekken en momenten in de organisatie bekend zijn, zodat afspraken en toezeggingen nagekomen kunnen worden en verwachtingen kunnen worden gehonoreerd of de betrokkenen kunnen worden geïnformeerd als er zich wijzigingen hebben voorgedaan.

10  september 2014

De Ombudscommissie Eindhoven