Rapport 20 oktober 2017: klacht over niet handhaven op APV

Verzoekster heeft de Ombudscommissie gevraagd haar klacht te onderzoeken over het partijdig handelen van de gemeente Eindhoven door op overtredingen van de APV (betreffende het plaatsen van een caravan op de openbare weg door derden) niet te handhaven, en de meldingen hierover van verzoekster niet in behandeling te nemen. Daarnaast stelt verzoekster dat de gemeente eerder met haar gemaakte afspraken over handhaving niet na komt. Tot slot is de communicatie van medewerkers van de gemeente naar verzoekster toe  in haar ogen onfatsoenlijk.

Het verzoek

Op 9 september 2016 heeft verzoekster een klacht ingediend bij de Ombudscommissie Eindhoven (hierna: “de Ombudscommissie”) over de gemeente Eindhoven (hierna “de gemeente”). Verzoekster heeft de Ombudscommissie gevraagd haar klachten te onderzoeken over het partijdig handelen van de gemeente door op overtredingen van de APV (betreffende het plaatsen van een caravan op de openbare weg door derden) niet te handhaven, en de meldingen hierover van verzoekster niet in behandeling te nemen. Daarnaast stelt verzoekster dat de gemeente eerder met haar gemaakte afspraken over handhaving niet na komt. Tot slot is de communicatie van medewerkers van de gemeente naar verzoekster toe  in haar ogen onfatsoenlijk.

Bevoegdheid, kenbaarheid en behandelingsplicht

De te onderzoeken klachten betreffen gedragingen van de gemeente Eindhoven.

De Ombudscommissie is ingesteld als externe klachtinstantie voor gedragingen van de gemeente Eindhoven. 

Een interne klachtbehandeling door de gemeente is aan het verzoek voorafgegaan. Daarmee is voldaan aan het zogenaamde kenbaarheidsvereiste van artikel 9:20 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

De procedure

Verzoekster heeft aanvankelijk de Ombudscommissie op 9 september 2016 gevraagd haar klachten te onderzoeken, maar omdat geen interne klachtenbehandeling heeft plaatsgevonden heeft de gemeente deze alsnog ter hand genomen.  Na de behandeling van deze klachten in de interne klachtenprocedure van de gemeente, heeft verzoekster de Ombudscommissie op 29 juni 2017 verzocht haar klachten te onderzoeken. De gemeente heeft haar standpunt in een verweerschrift d.d. 14 juli 2017 (onder verwijzing naar haar brief van 19 mei 2017) aan de Ombudscommissie duidelijk gemaakt. Beide partijen hebben in een hoorzitting op 22 augustus 2017 een toelichting gegeven aan de Ombudscommissie en vragen van de commissie beantwoord, nadat de Ombudscommissie kennis had genomen van de ingekomen stukken. De gemeente heeft op verzoek van de Ombudscommissie op 24 augustus 2017 het Toezicht & Handhavingsprogramma 2016 (gebaseerd op artikel 7.3 Besluit Omgevingsrecht) toegezonden.

De Ombudscommissie heeft haar bevindingen opgesteld en partijen in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Bij mailbericht van 22 september 2017 heeft verzoekster hierop gereageerd met een aantal opmerkingen. Haar reactie wordt aan dit rapport gehecht. De gemeente heeft per mail op 22 september 2017 laten weten akkoord te zijn met het verslag van bevindingen.

De Ombudscommissie heeft kennis genomen van de reacties van partijen op het verslag van bevindingen en deze betrokken bij haar overwegingen. De Ombudscommissie meent thans een volledig beeld van de gang van zaken te hebben en  komt in dit rapport tot haar eindoordeel.

Volledigheidshalve merkt de Ombudscommissie op, dat, indien een bezwaar dan wel een beroep tegen een besluit kan worden ingediend, de Ombudscommissie niet bevoegd is een oordeel over het geschil uit te spreken.  Voorts merkt de Ombudscommissie op dat zij over een klacht mag oordelen indien deze gaat over én een gedraging én over het handelen of nalaten van een ambtenaar of bestuurder van de gemeente.

Bevindingen van de Ombudscommissie

Algemeen

Het standpunt van verzoekster

De Ombudscommissie heeft kennisgenomen van het dossier en de ingekomen stukken tot aan het moment van de hoorzitting. Tijdens de hoorzitting is expliciet aan verzoekster gevraagd te omschrijven en te duiden over welke gedragingen van de gemeente Eindhoven verzoeker een klacht heeft. Uit het dossier en hetgeen door verzoekster naar voren is gebracht, zijn kort en zakelijk weergegeven de volgende klachten te onderscheiden. Dit zijn:

  1. De gemeente  handelt partijdig door op overtredingen van de APV (betreffende het plaatsen van een caravan op de openbare weg door derden) niet te handhaven, en de meldingen hierover van verzoekster niet in behandeling te nemen.
  2. De gemeente komt eerder gemaakte afspraken met verzoekster over handhaving, indien daartoe aanleiding is, niet na. Communicatie van medewerkers van de gemeente naar verzoekster toe is in haar ogen onfatsoenlijk.

In haar reactie op het verslag van bevindingen heeft verzoekster aangegeven, dat er tijdens haar gesprek met de gemeente in maart 2016 en met de wethouder in 2017 niet is gesproken over het Toezicht en Handhavingsbeleid 2016 en dat zij tot aan de hoorzitting geen informatie heeft ontvangen over de prioritering van handhaving op overtredingen van de APV met betrekking tot  deze situatie.

Het standpunt van de gemeente

De gemeente heeft tijdens de hoorzitting het Handhavingsbeleid toegelicht en dit beleid na de hoorzitting toegezonden aan de Ombudscommissie. Volgens dit beleid is er een prioritering van de situaties waarin de gemeente handhaaft en een onderscheid naar urgentie van opvolging van meldingen van burgers. De reden hiervoor is, dat het vanwege de capaciteit ondoenlijk is alle situaties te beoordelen en te handhaven. De situatie waarvan verzoekster melding maakte is in de gemeente projectmatig aangepakt in een andere wijk in samenwerking met andere diensten.

Vanwege het aantal meldingen dat verzoekster heeft gedaan, is besloten verzoekster te kennen te geven deze meldingen niet meer afzonderlijk in behandeling te nemen. Zij is hierover schriftelijk geïnformeerd. Dit betekent echter niet, dat er geen toezicht is geweest in de situatie die verzoekster aankaartte. Er heeft regelmatige surveillance plaatsgevonden.

De overwegingen van de Ombudscommissie

 Wijze van beoordeling

De Ombudscommissie onderzoekt of de gemeente op een behoorlijke manier is omgegaan met verzoekster. Het verzoek wordt getoetst aan de behoorlijkheidsnormen uit de Behoorlijkheidswijzer van de Nationale Ombudsman (die te vinden zijn op: www.nationaleombudsman.nl/behoorlijkheidswijzer).

Tevens zijn in de beoordeling betrokken de volgende publicaties van de Nationale Ombudsman:

-          Helder handhaven, hoe gemeenten behoorlijk omgaan met handhavingsverzoeken van burgers, publicatie 14-9-2010 rapportnummer 2010/235,

-          Handhavingswijzer publicatiedatum februari 2014,

-          De Kunst van handhaven, helder handhaven door de bril van de burger, publicatie 31 maart 2017, rapportnummer 2017/045).

Uitgangspunt is dat de gemeente zich in al zijn keuzes transparant, betrokken en onpartijdig moet opstellen. De Ombudsman heeft in de Handhavingswijzer twaalf spelregels opgesteld die een uitwerking zijn van die drie kenmerken.

Transparant

1         De gemeente verstrekt actief informatie over het handhavingsbeleid en de manieren waarop zij kan optreden (bijvoorbeeld door middel van een folder of via de gemeentelijke website).

2         De gemeente betrekt en informeert actief alle belanghebbenden bij de afhandeling van een handhavingsverzoek, een melding, een signaal of een klacht over een illegale situatie.

3         De gemeente motiveert haar besluiten duidelijk en begrijpelijk.

Betrokken

4         De gemeente neemt na ontvangst van een handhavingsverzoek, een melding, een signaal of een klacht over een illegale situatie zo snel mogelijk persoonlijk contact op met de burger.

5         De gemeente bespreekt met de burger het belang en het doel van zijn handhavingsverzoek, melding, signaal of klacht en wat hij verwacht van de gemeente.

6         De gemeente legt de burger in een persoonlijk gesprek uit, wat de (on) mogelijkheden van de gemeente zijn. 

7         De gemeente zoekt in samenspraak met de burger naar een snelle en informele oplossing van het probleem (zo nodig met behulp van buurtbemiddeling of andere mediationtechnieken).

 Onpartijdig

8         De gemeente ziet toe op naleving en handhaaft consequent.

9         De gemeente onderzoekt na ontvangst van een handhavingsverzoek, een melding, een signaal of een klacht de situatie ter plekke.

10     De gemeente maakt bij haar optreden of besluit een transparante onpartijdige afweging van álle belangen en maakt dat kenbaar.

11     De gemeente handelt voortvarend en houdt zich aan de afgesproken termijnen.

12     De gemeente doet te allen tijde recht aan de strekking van de rechterlijke uitspraak.

Op basis hiervan heeft de Ombudscommissie in dit onderzoek getoetst aan de vereisten van Transparant, Luisteren naar de burger, Goede motivering, Fair Play, Betrouwbaarheid , De-escalatie en Onpartijdigheid.

Beoordeling

Uit het dossier blijkt dat verzoekster vanaf 2013 meldingen maakt van overtredingen van de APV door haar (inmiddels voormalige) buren. In 2013 geeft de gemeente in haar mail van 12 juli 2013 weer onder welke voorwaarden zij handhavend kan optreden, dat er bij constatering van overtredingen bestuurlijk zal worden gehandhaafd en dat collega’s verzocht zullen worden verbaliserend op te treden.

In 2015 geeft verzoekster aan dat er niet wordt gehandhaafd, terwijl er wel sprake is van overtredingen van de APV. Het standpunt van de gemeente wordt verwoord in de brief van

21 december 2015 waarin staat dat er door Stadstoezicht regelmatig wordt gecontroleerd op overtredingen door middel van reguliere surveillance. Nieuwe meldingen van verzoekster worden niet in behandeling genomen omdat de hoeveelheid hiervan een te grote impact op de bedrijfsvoering hebben. Er blijkt sprake te zijn van een verstoorde relatie met de buren. Handhaving blijkt geen oplossing in deze omdat er geen overtredingen kunnen worden geconstateerd. De gemeente heeft tijdens een gesprek in maart 2016 bemiddeling aangeboden tussen verzoekster en de buren. Hiervan is geen gebruik gemaakt. Meldingen die verzoekster in 2016 maakt, worden niet in behandeling genomen.

Tijdens de hoorzitting is namens de gemeente aangegeven, dat er nog steeds reguliere surveillances plaatsvinden. Er is een toelichting gegeven op de werkwijze na ontvangst van meldingen over overlast en het handhavingsbeleid met daarin opgenomen de prioritering is ter beschikking gesteld van de Ombudscommissie.

1.       Verzoekster verwijt de gemeente partijdig handelen door tegen overtredingen van de APV niet handhavend op te treden en meldingen hierover door haar niet in behandeling te nemen.

De Nationale Ombudsman heeft in zijn rapporten aangegeven, dat de gemeente de bevoegdheid heeft tot handhaving en daarmee ook de verplichting op een behoorlijke wijze invulling aan te geven. Hierbij zijn betrokken de belangen van verzoekster, de overtreder en het algemeen maatschappelijk belang. De gemeente dient al deze belangen af te wegen en keuzes te maken in welke situaties wordt gehandhaafd.

De gemeente heeft haar keuzes vastgelegd in het Handhavingsbeleid waarin rekening is gehouden met de handhavingscapaciteit. Het is niet aan de Ombudscommissie om deze belangenafweging inhoudelijk te toetsen omdat het niet tot de bevoegdheid van de Ombudscommissie behoort om beleid te beoordelen.

In concrete situaties dient het oordeel over de wijze waarop gehandhaafd wordt, of het ontbreken hiervan, voorgelegd te worden aan de bevoegde instanties via een juridische procedure. Immers enkel in zo’n procedure kan aan de orde gesteld worden of er sprake is van (kennelijk) onredelijk beleid.

Los van vorenstaande werpt de Ombudscommissie in het kader van het Fair Playbeginsel wel de vraag op of de gemeente  verzoekster had moeten wijzen op deze rechtsgang. De Nationale Ombudsman is van oordeel dat gemeenten niet star moeten omgaan met het stellen van eisen waaraan een verzoek om handhaving moeten voldoen. Het standpunt van de gemeente in de interne klachtenafhandeling is, dat er door verzoekster geen schriftelijk verzoek is gedaan om handhaving.  De Ombudscommissie is van oordeel dat het vereisen van een schriftelijk verzoek in deze zaak niet aan te merken is als een eis waaraan star is vastgehouden. Van verzoekster mag, gelet op haar achtergrond en schriftelijke vaardigheden,  verwacht worden dat zij zo’n schriftelijk verzoek kon indienen. Voor de gemeente was er geen reden om aan te nemen dat verzoekster hiertoe niet in staat was en waarbij de gemeente desondanks toch vastgehouden heeft aan het schriftelijkheidsvereiste. De klacht is derhalve ongegrond.

Ten overvloede merkt de  Ombudscommissie  wel op dat gelet op het jarenlange contact tussen partijen waarbij het in dit specifieke geval steeds om dezelfde kwestie ging en waarbij er naar het oordeel van verzoekster maar geen bevredigend antwoord of gewenste actie kwam, het de gemeente gesierd had om aan verzoekster eerder en onverplicht mee te delen dat een schriftelijk verzoek om handhaving ingediend kon worden. Hierdoor was  verzoekster mogelijk eerder op de hoogte geweest van die rechtsgang en had zij dit schriftelijke verzoek ook daadwerkelijk kunnen indienen. 

2.      De gemeente komt afspraken niet na door eerst toe te zeggen te zullen handhaven en dit later niet meer te doen.

Uit het dossier en uit hetgeen tijdens de hoorzitting is besproken, blijkt dat er een wijziging is in het standpunt van de gemeente ten aanzien van het in behandeling nemen van de meldingen. Namens de gemeente is geen verklaring gegeven voor deze wijziging.

Niet duidelijk is geworden of er uit de surveillances, die de gemeente naar haar zeggen heeft gedaan, ook overtredingen zijn geconstateerd, en/of  er handhaving heeft plaatsgevonden. De Ombudscommissie is ook niet gebleken van het ontbreken van enige handhavingsactiviteiten in de jaren 2015 tot aan de hoorzitting, aangezien uit de stukken en tijdens de hoorzittingen namens de gemeente is aangevoerd dat reguliere surveillances plaats hebben gevonden. De klacht is dan ook ongegrond.

Ten overvloede merkt de Ombudscommissie wel op dat de gemeente  volgens de Nationale Ombudsman voldoende oog dient te hebben voor de belangen van de burger en deze mag betrokkenheid van de gemeente verwachten, in die zin dat verzoekster geïnformeerd wordt over de afhandeling van meldingen die gedaan worden.

De Ombudscommissie begrijpt, dat het gemeentelijk beleid ten aanzien van afhandeling van meldingen van overlast ook geldt voor verzoekster. Daarnaast dient het gemeentelijk handhavingsbeleid als kader voor de inzet van de handhavingscapaciteit. Echter in de specifieke situatie van verzoekster, waarin zij overlast ervaart sinds 2013 en er een wijziging is gekomen in de manier waarop er door de gemeente op haar meldingen wordt gereageerd naar verzoekster toe, is de Ombudscommissie van oordeel, dat er door de gemeente meer informatie verstrekt had kunnen worden over het handhavingsbeleid en de wijze waarop de gemeente wel handhavingsactiviteiten heeft verricht.

Het enkele volstaan met antwoorden dat individuele meldingen niet meer in behandeling zullen worden genomen, is naar het oordeel van de Ombudscommissie een onvoldoende op de melding gerichte informatievoorziening en is een niet de-escalerende handelwijze. Wel merkt de Ombudscommissie op dat gelet op het groot aantal klachten dat steeds zag op dezelfde kwestie,  de gemeente de behandeling van deze meldingen wel verkort of summier had kunnen communiceren aan verzoekster. In die zin doet de Ombudscommissie een aanbeveling aan de gemeente.

Ondanks deze laatste opmerkingen is, zoals hiervoor is overwogen, niet gebleken dat de gemeente haar afspraken niet nakomt door eerst te zeggen te zullen handhaven en dit later niet meer te doen. Daarom is het klachtonderdeel ongegrond.

 3.       Verzoekster verwijt de gemeente onfatsoenlijk te zijn jegens haar in de communicatie

Deze klacht is door verzoekster niet nader onderbouwd, noch blijkt dit uit  de dossierstukken of door hetgeen is gepresenteerd aan de Ombudscommissie. Op basis daarvan is de klacht ongegrond.

Conclusie

De Ombudscommissie verklaart de klachten over de onderzochte gedragingen van de gemeente Eindhoven ongegrond. Wel doet de Ombudscommissie enkele aanbevelingen.

AANBEVELINGEN

De Ombudscommissie beveelt de gemeente aan, in voorkomende gevallen op grond van het Fair Playbeginsel de burger actief te wijzen op de wijze waarop deze rechtsmiddelen kan aanwenden.

Voorts beveelt de Ombudscommissie  de gemeente aan om  bij een groot aantal meldingen die steeds over dezelfde kwestie gaan, de burger toch steeds te informeren over de behandeling van deze meldingen. Uiteraard mag de gemeente dat wel op een korte en/of efficiënte wijze doen.